河南山东1亿元“对赌”：现实版“鲁豫有约”

文/ 赵越

最近，山东和河南带来一份“鲁豫有约”——《黄河流域(豫鲁段)横向生态保护补偿协议》。

根据协议，河南省与山东省将对黄河干流跨省界断面(刘庄国控断面)的水质年均值及3项关键污染物的年均浓度值进行“对赌”。

水质方面，若水质全年均值达到Ⅲ类标准，双方互不补偿;水质年均值在Ⅲ类基础上每改善一个水质类别，山东省给予河南省6000万元补偿资金;水质年均值在Ⅲ类基础上每恶化一个水质类别，河南省给予山东省6000万元补偿资金。

污染物方面，控断面3项关键污染物年度指数每同比下降1个百分点，山东省给予河南省100万元补偿;每同比上升1个百分点，河南省给予山东省100万元补偿，该项补偿上限为4000万元。

上述协议实施期限为2021年至2022年。换言之，上述协议基本签订之日起已经生效。

黄河途经九省，而黄河污染治理一直都是沿岸省份的难点。究竟是什么驱动，让处于黄河中下游和下游的河南和山东签订这份对赌协议?

协议对谁更有利？

关于水质的对赌条款，处于上游的河南省，似乎发挥着决定性作用。

根据已经公开的条款内容，可以理解为河南山东的黄河干流跨省界断面水质达到Ⅱ类，山东补偿河南6000万;水质达到Ⅲ类，两省互不相欠;如果水质平均值只能达到Ⅳ级，那么河南赔偿山东6000万。

不少业内专家直言，目前情况看，黄河水在河南、山东跨省界断面达到Ⅱ级，难度非常大，甚至全面达到Ⅲ类也并不容易。

黄河干流能达到Ⅱ级水质的，目前可能只有青海段。即使年径流量远超黄河的长江或者珠江，途经大型工业城市之后，水质也仅能保持Ⅲ级。只有类似漓江这样的江河，干流水质常年保持Ⅱ类标准。

(郑州黄河大桥。图/图虫创意)

河南境内，黄河生态治理难度仍然不小。

蟒河是黄河左岸的一条支流，流经济源市、沁阳市、孟州市和温县，于武陟县注入黄河。多年来，蟒河一直是黄河河南段水质垫底的支流。

济源市生态环境局监测数据显示，蟒河出境断面南官庄水质已经由2018年前的V类、劣V类改善为Ⅳ类水质。尽管近几年治理取得较大成效，但在蟒河入黄河处，断面仍然只是Ⅳ类水质。

生态环境部最新公布的《2021年1-3月国家地表水考核断面水环境质量状况排名后30位城市》榜单中，河南的濮阳市、开封市、新乡市、鹤壁市分别排名倒数第5、倒数第11、倒数第17和倒数第20。上述4个地级市均处于黄河沿岸。

河南和山东的对赌协议，还包括对3种主要污染物——COD(化学需氧量)、氨氮、总磷指标的考核。广州友宏环保科技有限公司资深污水处理工程师吕岩告诉中国新闻周刊，上述三种污染物，特别是COD，主要出自工业污水。

黄河在河南流经8个地级市，其中包括省内最大的两个工业城市：郑州和洛阳。2020年，郑州GDP达到1.2万亿元，洛阳GDP达到5128亿元。第七次人口普查数据显示，郑州人口已经突破1270万，洛阳也拥有705万人口。

“想长期有效减少主要污染物，需要调整产业布局。把相似的污染企业集中在一个工业园中，目前看来是行之有效的做法。比如冶金企业集中于一个工业园，印染企业集中在一个工业园，再集中建立污水处理设备。”吕岩表示。

与山东签订对赌协议前一个月，河南省刚刚公布新的《河南省黄河流域水污染物排放标准》。

从水量到水质

对赌协议背后，是河南与山东两省关于黄河水由来已久的博弈。

中国政法大学环境资源法研究所所长于文轩对中国新闻周刊表示，山东省和河南省以“协议”这样一种具有司法机制性质的措施来实现生态补偿的目标，如果协议得到严格执行，显然有利于黄河水质的改善。

黄河流经全国九省，是中国第二大河，但每年的径流量，仅占全国河川径流量的2%。总量不到长江的7%，人均占有量仅为全国平均水平的27%。

即便如此，黄河以2%的年径流量，承担着全国12%的人口、15%的耕地和沿河50多座大中城市的供水任务。极为有限的黄河水，是沿途各省份生活和经济发展的重要保障。

有限的水资源，没少让黄河沿岸各省“你争我抢”，河南和山东当然不例外。

过去数年，分别处于黄河中下游和下游的河南和山东各级地市，为了自身的发展，一直为黄河用水量指标暗自较量。近年来随着环保要求的逐渐提升，水质成为沿黄各省市新的博弈点。

2020年6月，河南省濮阳市市长杨青玖，就黄河水污染问题状告山东聊城德丰化工有限公司(以下简称“德丰化工”)。

据悉，2019年，德丰化工累计将270余吨废酸液运输到濮阳境内，非法倾倒入河南、山东两省的“界河”——黄河的支流金堤河，造成严重污染。案发后，濮阳市应急处置。濮阳市政府作为原告提起生态环境损害赔偿诉讼，要求德丰化工赔偿551.6万元。2020年底，河南省高院对此案作出终审判决，判处德丰化工赔偿551.6万元。

事实上，上世纪90年代起，黄河流域水质不断恶化，河南和山东均深受其害。一方面谁都不愿接受上游污水，另一方面，为了发展经济，两省都有各自的排污需求。

为解决类似问题，中央在各省市区的重要河流交界断面上，设立了“在线水质监控系统”，对每个断面设定考核目标。其要求是，无论上一个断面的实际来水是什么状况，下一个断面的水质都得达到考核要求;省市区内部的小断面也执行这套考核方法，层层压实责任。

考核的好处在于责任方明确。但在实际操作中，一旦上游断面由于或主观或客观的原因，造成来水超标，如果下游河段承担全部治理责任，对下游来说难免有失公允。

流域补偿也因此逐渐受到各地认可。

于文轩分析，流域补偿机制有助于弥补有关各方面实施生态环境保护措施的成本，可以激发保护生态环境的积极性。

赌金少不少？

山东和河南的“对赌”，并非全国首例流域补偿协议。早在2011年，为保护新安江水源，就开始了国内第一例生态补偿试点。浙江和安徽约定，在监测年度内，以两省交界处水域为考核标准，上游安徽提供水质优于基本标准，由下游浙江补偿安徽1亿元，劣于基本标准，由安徽补偿浙江1亿元。此后新安江流域水质改善明显。

新安江之后，汀江—韩江流域、东江流域也出现了跨省流域的补偿对赌，但是涉及黄河流域的补偿对赌，尚属首次。

不同于已经完成省级对赌的新安江或者其他区域性河流，黄河作为中国的母亲河，不仅流域范围极广，在全国河流治理中，难点也较多。

清华海峡研究院生态中国创新中心主任傅涛告诉中国新闻周刊，此次山东和河南的“赌约”，还有许多值得完善的地方。

“公开信息说水质年均值在Ⅲ类基础上每改善一个水质类别，山东省要给予河南省6000万元，但具体水质类别还应继续细化，比如可以把Ⅲ类分成多个档次，而不是直接Ⅲ类到Ⅱ类。”傅涛补充道，就两个省份的体量以及黄河保护的重要性而言，6000万—1亿的“赌金”实在太少。不过考虑到是第一年，以后两省新的协定可能会加码。

有业内人士认为，在黄河流域水资源保护工作中，碎片化管理方式与流域整体性的自然本质之间的矛盾，导致各地方政府在执行中央政策时，一度出现只顾单兵作战，甚至一度出现相互不配合现象。

于文轩对中国新闻周刊表示，在黄河流域生态环境保护方面，无论是河南省、山东省还是其他省份，以协议的形式实现生态补偿目标固然重要，但更为重要的可能需要在充分考虑有关各省各方面实际情况的基础上，形成有效的生态保护协同和协调机制。

具体而言，于文轩介释，这一机制可以由水行政、自然资源、生态环境等部门和黄河流域的省级人民政府的代表人员组成，并设立专家委员会提供支持，统筹黄河流域生态保护的重大政策和规划，协调跨省的重大生态环境保护事项。这样的协作和协同机制，辅以生态保护补偿协议这样的具有机制性质的措施，会取得更好的生态环境保护效果。

私法

有分析认为，明确各级政府以及各环保管理部门间的责权，摸索省际之间的区域利益协调关系，打破行政区划界限，追求各区域的共同利益，对于黄河治理，异常重要。

关于广阔范围内的跨流域的保护，世界范围内也有不少值得借鉴的案例。

美国1965年制定的《水资源规划法案》是历史上第一部综合性全国流域立法;法国1964年制定的《水法》将全国划分为六大流域，建立了以流域为基础的水资源管理体制，1992年在《水法》中将水管理机构设置为国家级、流域级、地方级等几个层次，明确规定“实行以自然水文流域为单元的流域管理模式”;澳大利亚2007年按照流域综合管理理念制定了第一部全国性《水法》，标志着墨累-达令流域由原来的主要依托州的分散化立法转为强化联邦权力的流域统一立法。

傅涛对中国新闻周刊表示，山东和河南的“赌约”只是走出了第一步，未来，整个黄河流域省份应该共建一个补偿基金，只要在黄河沿岸发展，就应该从自己税收中拿一笔钱到黄河的生态基金。

“生态补偿的本意是补偿生态，而不是补偿行政机构。黄河是我们的母亲河，建立这个基金的本意，是补偿黄河生态。”他说。